Projekt ustawy budżetowej na 2026 rok. 10 najważniejszy pytań i odpowiedzi ws. przyszłości publicznej ochrony zdrowia

Wstęp 

Pomimo rekordowych nominalnych nakładów, system ochrony zdrowia w Polsce w 2026 roku stanie przed szeregiem poważnych wyzwań i ryzyk finansowych. Najważniejszym z nich jest pogłębiająca się strukturalna nierównowaga między dynamiką kosztów a dynamiką przychodów, co grozi utratą płynności finansowej przez szpitale i może ograniczyć dostęp pacjentów do świadczeń.

Zgodnie z analizami ekspertów, w szczególności Federacji Przedsiębiorców Polskich, w planie finansowym NFZ na 2026 rok może brakować co najmniej 23 mld zł do pokrycia wszystkich zobowiązań wynikających z obowiązującego prawa i rosnących kosztów. Inne prognozy wskazują na lukę sięgającą nawet 26 mld zł lub 54 mld zł. Ta „luka finansowa” wynika z kilku nakładających się na siebie czynników.

1. Jakie są kluczowe liczby? Ile łącznie państwo planuje wydać na ochronę zdrowia w 2026 roku i jak to się ma do lat poprzednich?

W 2026 roku planowany jest rekordowy nominalny wzrost wydatków na zdrowie, jednak jego realna wartość i wystarczalność są przedmiotem debaty ekspertów ze względu na metodologię obliczeń i rosnące koszty systemowe. Zrozumienie kluczowych liczb wymaga rozróżnienia dwóch podstawowych kategorii: całkowitych publicznych nakładów na ochronę zdrowia oraz wydatków na zdrowie zapisanych bezpośrednio w budżecie państwa. Zgodnie z projektem ustawy budżetowej, łączne publiczne nakłady na ochronę zdrowia w 2026 roku mają osiągnąć historyczny poziom 247,8 mld zł. Stanowi to znaczący wzrost o ponad 25 mld zł w porównaniu z rokiem 2025, w którym planowane nakłady wynosiły około 221,7 mld zł. Rząd podkreśla, że kwota ta przekroczy ustawowe minimum, osiągając poziom 6,81% Produktu Krajowego Brutto (PKB).   

Należy jednak zwrócić uwagę na fundamentalny aspekt metodologiczny. Zgodnie z ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wskaźnik ten jest obliczany w odniesieniu do wartości PKB sprzed dwóch lat (metodologia n-2). Oznacza to, że kwota na rok 2026 jest relacjonowana do PKB z roku 2024. W warunkach dynamicznego wzrostu gospodarczego i inflacji, taka metodologia może prowadzić do zaniżenia realnego poziomu finansowania w stosunku do bieżących potrzeb gospodarki. Eksperci wskazują, że koszty świadczeń medycznych rosną w tempie nawet 2,5-krotnie szybszym niż ogólny wskaźnik inflacji, co sugeruje, że nominalny wzrost finansowania może nie nadążać za faktycznym wzrostem kosztów funkcjonowania systemu.   

Drugą kluczową wartością są wydatki zapisane bezpośrednio w budżecie państwa w ramach tzw. Funkcji 20. „Zdrowie”. Skonsolidowana kwota tych wydatków na 2026 rok wynosi 53,44 mld zł. Istotne jest zrozumienie, że ta kwota nie jest tożsama z całkowitymi nakładami na zdrowie. Stanowi ona jedynie część całego systemu finansowania i obejmuje wydatki państwa na specyficzne, strategiczne zadania, takie jak ratownictwo medyczne, programy polityki zdrowotnej, nadzór sanitarny, kształcenie kadr czy dotacje celowe. Zdecydowanie największa część całkowitych nakładów (247,8 mld zł) pochodzi ze składek na ubezpieczenie zdrowotne, które zasilają budżet Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ). Budżet NFZ na 2026 rok jest planowany na poziomie 217,4 mld zł, z czego 184,3 mld zł ma pochodzić ze składek, a 26 mld zł z dotacji z budżetu państwa. Dla porównania, plan finansowy NFZ na rok 2025, początkowo zakładający wydatki na świadczenia na poziomie 183,6 mld zł, został w trakcie roku zwiększony do 197,5 mld zł, co obrazuje presję kosztową, z jaką mierzy się system.   

W ten sposób budżet państwa pełni rolę uzupełniającą i interwencyjną wobec głównego, ubezpieczeniowego filaru systemu. Różnica między tymi dwiema wielkościami – 53,44 mld zł a 247,8 mld zł – obrazuje dwoistą naturę finansowania ochrony zdrowia w Polsce.

Tabela 1: Porównanie kluczowych wskaźników finansowania ochrony zdrowia (2025 vs. 2026)

Źródło: Opracowanie własne na podstawie projektu ustawy budżetowej na 2026 r. i uzasadnienia.   

2. Skąd pochodzą pieniądze na zdrowie i na co są głównie przeznaczane w ramach budżetu państwa?

Finansowanie publicznej ochrony zdrowia w Polsce opiera się na dwóch fundamentalnych, lecz wyraźnie rozgraniczonych filarach: dominującym filarze ubezpieczeniowym, zasilanym ze składek zdrowotnych obywateli i zarządzanym przez Narodowy Fundusz Zdrowia, oraz uzupełniającym filarze budżetowym, finansowanym z podatków i realizującym zadania państwa.   

Głównym źródłem pieniędzy w systemie jest składka na ubezpieczenie zdrowotne, która w 2026 roku ma przynieść przychody w wysokości 184,3 mld zł, stanowiąc trzon budżetu NFZ. To właśnie z tych środków NFZ, jako płatnik, kontraktuje i płaci za zdecydowaną większość świadczeń medycznych, od wizyt u lekarza rodzinnego, przez leczenie specjalistyczne, po hospitalizacje i refundację leków. Jednakże rosnące koszty i nowe zadania sprawiają, że system oparty wyłącznie na składkach staje się niewystarczający. Wskazuje na to rosnąca dotacja z budżetu państwa do NFZ, która w 2026 roku ma wynieść  26 mld zł. Jest to wyraźny sygnał, że budżet państwa musi coraz intensywniej wspierać Fundusz środkami pochodzącymi z ogólnych podatków, co w praktyce zaciera granicę między czystym modelem ubezpieczeniowym a budżetowym i zwiększa zależność NFZ od corocznych decyzji politycznych.   

Środki zapisane bezpośrednio w budżecie państwa w ramach Funkcji 20. „Zdrowie”, w łącznej kwocie 53,44 mld zł, są precyzyjnie podzielone na zadania, co odzwierciedla priorytety polityki zdrowotnej rządu. Analiza tej struktury pokazuje, że budżet centralny nie płaci za bieżące, rutynowe świadczenia medyczne, lecz koncentruje się na finansowaniu całych obszarów i programów o znaczeniu strategicznym, takich jak ratownictwo medyczne, programy polityki zdrowotnej, nadzór sanitarny, inwestycje w infrastrukturę czy kształcenie kadr medycznych.   

Tabela 2: Główne zadania w ramach wydatków budżetu państwa na zdrowie (Funkcja 20) w 2026 r.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Uzasadnienia do projektu ustawy budżetowej na 2026 r..

Największa część środków budżetowych – 44,35 mld zł – przeznaczona jest na zadanie „System opieki zdrowotnej i dostęp do świadczeń”. To właśnie w ramach tej puli finansowane są kluczowe programy polityki zdrowotnej, które mają na celu walkę z najpoważniejszymi problemami zdrowotnymi Polaków. Drugą co do wielkości pozycją jest zadanie „Profilaktyka, edukacja i promocja zdrowia” z budżetem 4,23 mld zł, co podkreśla rosnące znaczenie działań zapobiegawczych w polityce państwa.

3. Czym jest Fundusz Medyczny i jakie konkretne inicjatywy będą z niego finansowane w 2026 roku?

Fundusz Medyczny (FM) to specjalny, państwowy fundusz celowy, utworzony w 2020 roku, który funkcjonuje jako pozabudżetowy mechanizm finansowania strategicznych i innowacyjnych obszarów medycyny. Jego celem jest wspieranie działań zmierzających do poprawy zdrowia i jakości życia obywateli, w szczególności poprzez finansowanie zadań, które wykraczają poza standardowe ramy kontraktowania świadczeń przez NFZ. W 2026 roku Fundusz skupi się przede wszystkim na inwestycjach w infrastrukturę oraz finansowaniu nowoczesnych terapii.   

Plan finansowy Funduszu na 2026 rok zakłada przychody w wysokości 4,3 mld zł, z czego zdecydowana większość, bo aż 4,0 mld zł, będzie pochodzić z bezpośredniej wpłaty z budżetu państwa. Jednocześnie planowane koszty (wydatki) są znacznie wyższe i wynoszą 6,1 mld zł. Ta pozorna nierównowaga jest cechą charakterystyczną Funduszu. Różnica między wydatkami a bieżącymi przychodami zostanie pokryta ze środków zgromadzonych w latach poprzednich. Na początek 2026 roku stan Funduszu ma wynieść blisko 8,45 mld zł. Taka konstrukcja pozwala na kumulowanie środków i realizację dużych, kapitałochłonnych i wieloletnich projektów, które byłyby trudne do sfinansowania w ramach sztywnego, rocznego planu finansowego NFZ. Fundusz Medyczny działa zatem jako „inwestycyjny silnik” systemu ochrony zdrowia, umożliwiając celowane interwencje w najbardziej potrzebujących obszarach.   

Działalność Funduszu Medycznego jest zorganizowana w ramach czterech subfunduszy, które definiują główne kierunki wydatków:

4. Jakie duże, wieloletnie programy zdrowotne będą kontynuowane i jakie środki na nie przewidziano?

Projekt budżetu na 2026 rok zapewnia kontynuację finansowania dwóch strategicznych, wieloletnich programów zdrowotnych, które stanowią odpowiedź państwa na największe wyzwania epidemiologiczne w Polsce: choroby nowotworowe i choroby układu krążenia. Na realizację obu tych inicjatyw w 2026 roku zaplanowano łącznie 770 mln zł, które zostaną przeznaczone na inwestycje, działania profilaktyczne oraz zmiany systemowe.

5. Czy budżet przewiduje inwestycje w infrastrukturę – budowę nowych szpitali, modernizację oddziałów i zakup sprzętu?

Tak, projekt budżetu na 2026 rok zakłada realizację inwestycji w infrastrukturę medyczną. Będzie to rok kontynuacji i rozpoczęcia nowych projektów, finansowanych z wielu źródeł, z wyraźnym naciskiem na rozwój medycyny wysokospecjalistycznej w wiodących ośrodkach klinicznych i akademickich.

Głównym narzędziem finansowania dużych, kapitałochłonnych projektów szpitalnych są programy wieloletnie. W 2026 roku na realizację ośmiu takich programów w obszarze ochrony zdrowia zaplanowano łącznie 1,287 mld zł z budżetu państwa.

Analiza kierunków inwestycji wskazuje na silną koncentrację geograficzną i merytoryczną. Największe projekty realizowane są w dużych ośrodkach akademickich (Warszawa, Wrocław, Szczecin, Białystok, Łódź) i dotyczą medycyny wysokospecjalistycznej, głównie onkologii i kardiologii. Taka strategia ma na celu wzmocnienie wiodących „hubów” medycznych, co jest uzasadnione z punktu widzenia koncentracji wiedzy i zasobów. Może to jednak rodzić pytania o równomierny rozwój infrastruktury w całym kraju i potencjalne pogłębianie się różnic w dostępie do nowoczesnego leczenia między metropoliami a mniejszymi ośrodkami.

Warto również zwrócić uwagę na wielość źródeł finansowania – budżet państwa, fundusze celowe, środki unijne. Taka fragmentaryzacja, choć daje elastyczność, może utrudniać spójne i skoordynowane planowanie inwestycji w skali całego kraju, stwarzając ryzyko powstawania „białych plam” – obszarów i dziedzin, które nie kwalifikują się do żadnego z aktualnie dostępnych programów.

6. Czy budżet uwzględnia finansowanie kształcenia kadr medycznych?

Tak, projekt budżetu na 2026 rok przewiduje dedykowane mechanizmy finansowego wsparcia dla kształcenia kadr medycznych, jednak z wyraźnym zróżnicowaniem instrumentów skierowanych do przyszłych lekarzy i pielęgniarek. Państwo inwestuje w edukację medyczną głównie poprzez finansowanie staży podyplomowych oraz specjalny fundusz celowy oferujący preferencyjne kredyty dla studentów kierunków lekarskich.

W odniesieniu do przyszłych lekarzy, głównym instrumentem wspierającym jest Fundusz Kredytowania Studiów Medycznych (FKSM). Jest to państwowy fundusz celowy, zarządzany przez Bank Gospodarstwa Krajowego, którego celem jest zwiększenie dostępności płatnych studiów na kierunku lekarskim. Fundusz nie udziela kredytów bezpośrednio, lecz współpracuje z bankami komercyjnymi, realizując dwa kluczowe zadania.

Drugim istotnym elementem finansowania kształcenia lekarzy jest pokrywanie kosztów staży podyplomowych lekarzy i lekarzy dentystów. Jest to zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej, realizowane przez samorządy województw. Budżet państwa przekazuje na ten cel dedykowane dotacje celowe. W projekcie na 2026 rok na ten cel zaplanowano kwotę 936,5 mln zł.

7. Jakie środki przeznaczono na profilaktykę, promocję zdrowia i szczepienia?

Budżet na 2026 rok przeznacza znaczące środki na szeroko pojętą profilaktykę i zdrowie publiczne, co odzwierciedla rosnącą świadomość, że zapobieganie chorobom jest bardziej efektywne i tańsze niż ich leczenie. Działania w tym obszarze są finansowane z kilku źródeł i realizowane w ramach różnych programów.

Centralnym punktem finansowania tych działań jest zadanie budżetowe 20.5 „Profilaktyka, edukacja i promocja zdrowia oraz nadzór sanitarno-epidemiologiczny”, na które w 2026 roku zaplanowano kwotę 4,23 mld zł. W ramach tej puli finansowane są fundamentalne działania z zakresu zdrowia publicznego, w tym:

Należy jednak podkreślić, że działania profilaktyczne są również mocno zintegrowane z wieloletnimi programami strategicznymi, skoncentrowanymi na konkretnych chorobach. Zarówno Narodowa Strategia Onkologiczna, jak i Narodowy Program Chorób Układu Krążenia posiadają silne komponenty profilaktyczne i edukacyjne. Obejmują one m.in. promowanie zdrowego stylu życia, działania na rzecz ograniczenia czynników ryzyka (np. palenia tytoniu), a także finansowanie badań przesiewowych, które są kluczowym elementem profilaktyki wtórnej. Taka „chorobo-centryczna” koncentracja profilaktyki jest logiczna, gdyż celuje w największe problemy zdrowotne populacji, jednak może prowadzić do mniejszego finansowania horyzontalnych programów profilaktycznych, np. w zakresie zdrowia psychicznego.   

Dodatkowym, istotnym źródłem finansowania szczepień jest Fundusz Medyczny. W ramach subfunduszu terapeutyczno-innowacyjnego finansuje on zakup szczepionek zalecanych, które nie są objęte obowiązkowym kalendarzem szczepień. Istnienie dwóch źródeł finansowania szczepień – budżetu państwa (zadanie 20.5) i Funduszu Medycznego – zapewnia elastyczność, ale jednocześnie może komplikować całościowe planowanie i nadzór nad realizacją polityki szczepień w kraju.   

Warto również wspomnieć o mniejszych, ale wyspecjalizowanych instrumentach, takich jak Fundusz Rozwiązywania Problemów Hazardowych, który w 2026 roku planuje wydać 41 mln zł na działania informacyjno-edukacyjne, profilaktykę i terapię uzależnień behawioralnych.   

Podsumowując, finansowanie profilaktyki w 2026 roku opiera się na wieloźródłowym i wielopoziomowym podejściu, łączącym stałe zadania budżetowe z celowanymi interwencjami w ramach programów strategicznych i funduszy celowych.

8. W jaki sposób budżet zabezpiecza prawa pacjentów, np. poprzez fundusze kompensacyjne?

Projekt budżetu na 2026 rok kontynuuje i rozwija system pozasądowego dochodzenia roszczeń przez pacjentów, którzy doznali szkody w systemie ochrony zdrowia. Kluczowym elementem tego systemu są trzy specjalistyczne fundusze kompensacyjne, których dysponentem jest Rzecznik Praw Pacjenta. Ich celem jest zapewnienie szybszej i mniej skomplikowanej ścieżki uzyskania odszkodowania w porównaniu do długotrwałych i kosztownych procesów sądowych.

Każdy z funduszy jest dedykowany innemu rodzajowi zdarzeń i posiada odrębny model finansowania oraz skalę działania:

Analiza planów finansowych tych funduszy ujawnia interesujące zjawisko. W przypadku Funduszu Szczepień i Funduszu Badań Klinicznych planowane wypłaty świadczeń są znacznie niższe niż bieżące przychody, co prowadzi do kumulacji niewykorzystanych środków. Uzasadnienie do projektu budżetu wprost wskazuje, że spadek kosztów w Funduszu Szczepień wynika z „malejącego zainteresowania przedmiotowym Funduszem”. Może to świadczyć albo o bardzo wysokim poziomie bezpieczeństwa szczepień i badań klinicznych, albo, co bardziej prawdopodobne, o niskiej świadomości pacjentów na temat istnienia tej ścieżki dochodzenia roszczeń lub o istnieniu barier formalnych, które utrudniają skuteczne ubieganie się o rekompensatę.

9. Jakie są źródła problemu niedofinansowania publicznej ochrony zdrowia w Polsce?

Problem niedofinansowania publicznej ochrony zdrowia w Polsce ma charakter strukturalny i wielowymiarowy. Nie jest to jedynie kwestia zbyt małej ogólnej puli pieniędzy, ale również wynik specyficznej konstrukcji systemu finansowania, rosnącej presji kosztowej oraz odkładanych reform.

Główne źródła problemu można zidentyfikować w następujących obszarach:

10. Jak polskie nakłady na zdrowie wypadają na tle Europy i czy problemem jest tylko efektywność wydatków?

Analiza danych międzynarodowych, w szczególności Eurostatu i OECD, jednoznacznie wskazuje, że polskie nakłady na ochronę zdrowia znacząco odbiegają od średniej europejskiej. To systemowe niedofinansowanie jest fundamentalnym problemem, którego nie da się wytłumaczyć wyłącznie kwestią efektywności wydatkowania środków.

Polska na tle Europy – kluczowe wskaźniki (dane za 2022 r.)

Podsumowanie